Законодательная процедура в Зарубежных странах
СОДЕРЖАНИЕ
Введение 2
Глава 1. Законодательная процедура в зарубежных странах 4
1.1. Законодательная инициатива 4
1.2. Обсуждение законопроекта 14
1.3. Принятие закона 20
1.4. Санкционирование, промульгация и опубликование закона 24
Глава 2. Некоторые особенности законодательной процедуры 30
2.1. Особенности законодательного процесса в финансовой области 30
2.2. Особенности прохождения проектов и принятия конституционных и органических законов 36
2.3. Особенности порядка ратификации и денонсации международных договоров 41
Заключение 43
Список литературы 44
Введение
Законодательный процесс в зарубежных странах самым тщательным образом регламентирован и строго формализован. Это касается как самой процедуры, так и формы законодательных актов. Законодательный процесс можно подразделить на несколько основных стадий. Эти стадии законодательного процесса организационно очень близки. Потребность в принятии определенного закона обычно устанавливается соответстаующими звеньями государственного аппарата либо на основе получаемой им информации, либо в результате воздействия на него различного рода групп давления. Субъектами права законодательной инициативы по зарубежному государственному праву являются депутаты парламента, комитеты палат, глава государства, правительство и центральные исполнительные ведомства. Существующий в некоторых странах (Италия, Швейцария, США и др.) институт народной инициативы применяется очень редко. Народная инициатива состоит в том, что парламент обязан рассмотреть законопроект, под которым подписалось установленное число избирателей. Осуществление законодательной инициативы в парламентарных странах практически целиком сосредоточено в руках правительства, хотя юридически ею прежде всего обладают депутаты. В парламентской практике законопроекты вносит только правительство, а депутаты - законопредложения. В президентских республиках право внесения законопроектов формально рассредоточено между депутатами и парламентскими комитетами. Исполнительная власть по букве закона не обладает правом законодательной инициативы. Однако и в этих странах основным источником законопредложений является президентская власть. Общей закономерностью, свойственной всем зарубежным странам, является то, что парламент всегда работает в соответствии с законодательной программой правительства.
Выбранная мною тема «Законодательная процедура в Зарубежных странах» является, несомненно, актуальной, теоретически и практически значимой.
Цель работы – рассмотреть особенности законодательной процедуры в зарубежных странах.
Работа состоит из введения, двух глав, заключения и списка литературы.
Глава 1. Законодательная процедура в зарубежных странах
1.1. Законодательная инициатива
Это официальное внесение в компетентный орган парламента управомоченным субъектом законопроекта или законопредложения.
Различие между законопроектом и законопредложением, казалось бы, очевидно из буквального смысла этих слов: первое имеет в виду текст будущего закона со всеми его атрибутами (преамбулой, статьями, параграфами, точными формулировками норм и т. д.), а второе – лишь идею, в лучшем случае концепцию, будущего закона. Однако в законодательстве зарубежных стран можно встретить иное словоупотребление. Так, во Франции Правительство вносит законопроекты, а парламентарии – законопредложения, которые именуются так даже в том случае, когда содержат все атрибуты законопроекта.
Наличие у субъекта права законодательной инициативы означает, что парламент обязан рассмотреть внесенное данным субъектом предложение об издании закона или его проект. Но разумеется, парламент не обязан принять соответствующий закон, но может принять его совсем в ином виде, чем предлагалось.
Круг субъектов права законодательной инициативы различен в разных странах и определяется зачастую конституциями. В подавляющем большинстве стран он охватывает правительство и парламентариев (правительственная и парламентская инициатива). В США таким правом обладают только парламентарии (лишь проект бюджета представляется Президентом, но бюджет представляет собой акт особого рода). В ряде стран данный круг включает иных субъектов – государственные органы высшего и непосредственно нижестоящего уровня, центральные государственные учреждения, иногда религиозные и иные общественные формирования (специальная инициатива), внутрипарламентские органы, органы и учреждения при парламентах, группы избирателей (народная инициатива). Разнообразие круга субъектов права законодательной инициативы иллюстрируется следующими примерами (речь не идет о проектах законов о бюджете):
........................................................
Что касается народной инициативы, то конституции подчас ограничивают круг ее возможных предметов. Например, согласно ч. 2 ст. 73 румынской Конституции «не могут составлять предмет законодательной инициативы граждан фискальные проблемы, вопросы международного характера, амнистия и помилование». Часть 3 ст. 87 Испанской конституции, запрещает такую инициативу по вопросам, подлежащим регулированию органическими законами, налоговым или международного характера, а также относящимся к прерогативе помилования.
Напротив, колумбийская Конституция не ставит в этом отношении никаких ограничений. Согласно ее ст. 155 проект закона или конституционной реформы может быть представлен гражданами в числе, равном или превышающем 5 % общего числа избирателей, зарегистрированных на соответствующую дату, либо 30 % советников (членов представительных органов местного самоуправления) или депутатов страны. Конгресс рассматривает такие проекты в срочном порядке, причем выступившие с инициативой граждане могут назначить своего представителя, который будет заслушиваться палатами на всех этапах прохождения законопроекта.
Некоторые конституции, устанавливая число избирателей, необходимое для осуществления народной инициативы, требуют, чтобы эти избиратели представляли различные регионы страны. Предложение второе ч. 1 ст. 73 румынской Конституции гласит: «Граждане, осуществляющие законодательную инициативу, должны происходить не менее чем из одной четверти уездов страны, а в каждом из этих уездов или в муниципии Бухарест в поддержку данной инициативы им следует зарегистрировать не менее 10 000 подписей». Подобным же образом § 2 ст. 61 бразильской Конституции устанавливает: «Народная инициатива может быть осуществлена путем представления Палате депутатов проекта, подписанного не менее чем одним процентом национального электората, распределенным не менее чем между пятью штатами, и не менее чем тремя десятыми процента избирателей в каждом из них».
Мы уже отметили несколько выше, что порой, учреждая институт народной инициативы, конституции требуют, чтобы в таком порядке представлялся готовый законопроект. Это, например, вытекает из только что цитированного положения бразильской Конституции. Итальянская Конституция (часть вторая ст. 71), предоставляя право законодательной инициативы 50 тыс. избирателей, требует, чтобы проект вносился ими в форме статей закона. Напротив, согласно ч. 2 ст. 139 швейцарской Конституции народная инициатива частичного ее пересмотра может быть заявлена избирателями как в форме разработанного проекта, так и в форме общей идеи; в последнем случае Федеральное собрание, если согласно с идеей, разрабатывает соответствующий проект, а если нет, то вопрос решается референдумом (ч. 4 указанной статьи).
В Испании действует особый Органический закон № 3, регулирующий народную законодательную инициативу, 1984 года. В дополнение к вышеприведенным положениям ч. 3 ст. 87 Конституции он запрещает внесение в порядке народной инициативы проектов экономических планов и общего бюджета государства (вызывает, правда, сомнение конституционность такого дополнительного запрета). Инициатива оформляется путем представления сформулированного в виде статей законопроекта, которому предпосылается мотивировка, далее – подробное обоснование причин, по которым подписанты считают необходимым рассмотрение и принятие палатами законопроекта, и, наконец, список членов инициативной комиссии с указанием их личных данных.
Документы представляются в бюро Конгресса депутатов через его общий секретариат. Если это сделано в период между сессиями, сроки начинают течь с начала ближайшей сессии. Бюро проверяет соответствие документов предъявляемым требованиям и в течение 15 дней решает об их допустимости, сообщая свое решение инициативной комиссии и публикуя его в установленном порядке. Отказ в принятии документов инициативная комиссия может обжаловать в Конституционный трибунал.
Если документы приняты, бюро сообщает об этом в Центральную избирательную хунту, которая должна гарантировать правильность процедуры сбора подписей. Хунта уведомляет инициативную комиссию о том, что можно приступить к сбору подписей. Процедура сбора подписей завершается вручением провинциальным избирательным хунтам собранных подписей. Это должно быть сделано в течение 6 месяцев после упомянутого уведомления Центральной избирательной хунты. Бюро Конгресса депутатов может продлить этот срок еще на три месяца. Если в этот срок собрать необходимое число подписей не удалось, инициатива считается несостоявшейся.
Вместе с подписью избирателя указываются его имя и фамилии (у испанцев их две – отца и матери), номер национального удостоверения личности и муниципия, в список избирателей которой занесен подписант. Подпись свидетельствуется и датируется нотариусом, судебным секретарем или муниципальным секретарем соответствующей муниципии.
Засвидетельствован может быть целиком лист списка подписантов. Свидетельствовать могут также специальные доверенные лица, назначенные инициативной комиссией из числа граждан, пользующихся в полной мере гражданскими и политическими правами, не судимых и принесших присягу или обещание перед провинциальными избирательными хунтами.
........................................................
1.4. Санкционирование, промульгация и опубликование закона
Эта стадия законодательного процесса (или, если угодно, две или даже три стадии) лишь в Великобритании и тех странах, бывших некогда британскими колониями, которые восприняли упоминавшуюся вестминстерскую модель организации высшей власти, осуществляется внутри парламента. Дело в том, что санкционирование, промульгация и опубликование закона – прерогатива, как правило, главы государства, а в указанных странах глава государства, как отмечалось, входит в состав парламента наряду с двумя палатами или единственной палатой. В Великобритании Парламент состоит из Королевы, Палаты лордов и Палаты общин, а в индийской Конституции по этому примеру записано в цитированной уже ст. 79, что Парламент состоит из Президента и двух палат – Совета штатов и Народной палаты.
В других же странах данная стадия в решающей своей части имеет место вне парламента, хотя парламент подчас и здесь должен действовать.
Санкционирование закона осуществляется главой государства путем подписания его официального текста. Сам термин «санкционирование» пришел из времен борьбы между монархами и парламентами и означал тогда, что закон, принятый парламентом, вступает в силу только при том непременном условии, что глава государства с ним согласен и свое согласие выражает, подписывая его текст. В противном случае глава государства отказывался подписать закон, налагая на него тем самым абсолютное вето: закон выбрасывался в корзину. Дальнейшее развитие конституционного права в этом вопросе привело к тому, что глава государства утратил право по собственному усмотрению отвергать принятый парламентом закон (в Англии последний случай абсолютного вето датируется 1707 г.), а вето, если и сохранилось, то стало отлагательным. Ныне термин «санкционирование» сохранился в сравнительно немногих конституциях: большинство их говорит только о подписании и/или о промульгации.
Так, ст. 91 Испанской конституции гласит: «Король санкционирует в пятнадцатидневный срок законы, одобренные Генеральными кортесами, промульгирует их и распорядится об их немедленном опубликовании». Санкционирование практически осуществляется путем подписания. Король, следовательно, не обладает никаким правом вето. Подобно этому и германский Федеральный президент согласно ч. 1 ст. 82 Основного закона лишь оформляет после контрасигнатуры законы, принятые в соответствии с Основным законом, и публикует их в «Бундесгезетцблатт» (Bundesgesetzblatt – федеральный вестник законов). У него также нет никакого права вето. В Словакии согласно ч. 2 ст. 87 Конституции закон, принятый Национальным советом, подписывается (так прямо и сказано) председателем Национального совета, Президентом Республики и Председателем Правительства. Но значение этих подписей не совсем одинаково, что мы увидим несколько ниже.
...................................................
Глава 2. Некоторые особенности законодательной процедуры
2.1. Особенности законодательного процесса в финансовой области
Эта область общественных отношений получает в последние десятилетия все более основательное конституционное регулирование. Финансы – один из главных рычагов, с помощью которого государство воздействует практически на все стороны развития общества. Выше мы уже говорили о финансовых полномочиях парламентов. Теперь настало время остановиться на порядке разработки и принятия финансовых законов. В этой связи прежде всего следует упомянуть законы о государственном бюджете.
В некоторых странах, например в США, понятие финансового законопроекта (money bill – буквально: денежный законопроект) охватывает и бюджетный законопроект, в других, как в Германии, не охватывает.
Внесение в парламент проекта бюджета – прерогатива исполнительной власти. В США его вносит Президент, в Китае, Вьетнаме, Италии – правительство, в Великобритании – министр финансов. Обсуждается бюджет, как правило, в одном чтении, причем прения обычно ограничиваются по времени: в Палате общин Великобритании они могут продолжаться не более 26 дней, в Национальном собрании Франции – не более 40 дней, а во французском Сенате – не более 15 дней. Если в большинстве парламентов головным при рассмотрении бюджета является единый бюджетный комитет (комиссия), то в Палате представителей США расходная часть бюджета рассматривается комитетом по ассигнованиям, а доходная – комитетом путей и средств; бюджет целиком может обсуждаться в комитете всей палаты.
Лишь в немногих странах право депутатов предлагать поправки к закону о бюджете не ограничено. В США парламентарии предлагают такие поправки, на основе которых иногда даже сокращаются ассигнования по отдельным программам, но эти поправки не должны изменять действующие законы. В большинстве же парламентов право парламентариев на внесение поправок резко ограничено. Например, Регламент Конгресса депутатов Испании устанавливает, как отмечалось, что поправки, предлагающие увеличение расходов, принимаются к рассмотрению лишь в случае, если предусматривают равноценное снижение расходов в том же разделе бюджета, а поправки, предлагающие уменьшение доходов, вообще не рассматриваются без согласия Правительства.
Утверждается бюджет в Великобритании простым большинством голосов, а во Франции – абсолютным. При этом по расходам голосуется каждая статья и смета в целом, а по доходам – только смета в целом.
Государственный бюджет в принципе должен одобряться до начала очередного финансового года, в противном случае государственные расходы остаются без законного обоснования. Из этого исходит и установление соответствующих сроков для разработки и представления бюджета в парламент. Однако в жизни случается всякое, и бывает, что по той или иной причине принять бюджет к началу финансового года не удается. Поэтому конституции некоторых государств предусматривают различные варианты выхода из такого положения:
............................................
2.3. Особенности порядка ратификации и денонсации международных договоров
Как правило, парламенты осуществляют ратификацию или денонсацию международных договоров или дают согласие на них в форме закона. Поэтому здесь мы также говорим о законодательном процессе, который, однако, как и в рассмотренных выше случаях, отличается некоторыми особенностями.
Общая особенность этой процедуры заключается в том, что парламентарии не могут предлагать поправки к текстам ратифицируемых международных договоров: это запрещено международным правом. Можно лишь голосовать за ратификацию или против нее. В Регламенте французского Национального собрания прямо сказано: «Если в Собрание передан проект закона о ратификации договора или одобрении международного соглашения, не подлежащего ратификации, то голосование по статьям не проводится и к ним не могут быть предложены поправки» (ч. 1 ст. 128). Собрание принимает или отклоняет проект закона или выносит решение об отсрочке, которое может быть мотивировано.
Если же возникает сомнение в соответствии какого-либо положения международного договора Конституции, то обращение в Конституционный совет прерывает рассмотрение вопроса в палате, которое возобновляется после опубликования решения Конституционного совета об отсутствии противоречия между договором и Конституцией.
Статья 164 Конституции Колумбии обязывает Конгресс рассматривать в первоочередном порядке законопроекты об утверждении представляемых на его рассмотрение Правительством договоров о правах человека.
Особенность Испанской конституции заключается в том, что она предусматривает дачу парламентом разрешения не только на ратификацию и денонсацию, но и в некоторых случаях на заключение международных договоров. Так, договор о передаче международной организации или международному учреждению осуществления полномочий, вытекающих из Конституции, может быть заключен только на основании полномочия, данного в форме органического закона (ст. 93 предложение первое).
Парламентские регламенты стран – членов Европейского Союза содержат положения, связанные с рассмотрением актов Союза (ранее – Европейских Сообществ). Эти процедуры не связаны с ратификацией или денонсацией таких актов, которые вообще в данном случае не предусматриваются. Однако поскольку акты Союза могут содержать нормы, составляющие элемент правопорядка государств-членов, парламенты этих государств не должны оставлять без внимания акты этого рода.
................................................
Заключение
Итак, понятие законодательного процесса подразумевает его толкование в двух значениях: во-первых, как порядок деятельности по созданию и принятию закона или иного нормативного акта; во-вторых, как саму эту деятельность.
Законодательный процесс непосредственно как деятельность осуществляется законодательным органом - парламентом или главой государства..........................................................
В отличии от вышесказанного, законодательный процесс, как порядок деятельности, является более сложным явлением и требует более детального изучения. Законодательный процесс имеет свои стадии. Можно выделить четыре основные стадии этого процесса:
1) законодательная инициатива, т.е. внесение законопроекта или законопредложения;
2) рассмотрение законопроекта в парламентских палатах и комитетах (комиссиях);
3) принятие закона;
4) санкционирование, промульгация и опубликование закона; эту стадию иногда разделяют на санкционирование (подписание) главой государства и промульгацию с официальным опубликованием.
Список литературы
Автономов С.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. М., 2006
Алибастрова И.А. Конституционное право зарубежных стран. М., 2005
Андреева Г.Н. Конституционное право зарубежных стран. М., 2005
Баглай М.В. Конституционное право российское право Российской Федерации// Учебник для юридических вузов и факультетов. Изд. группа: ИНФРА. М-НОРМА, 2003
Баглай М.В. Конституционное право зарубежных стран. М., 2004
Бобылев Г.В. Конституционное право зарубежных стран. Учебник. 2-е изд. М., 2007
Василевич Г.А. Конституционное право зарубежных стран. М., 2007
Воробьев В.П. Конституционное право зарубежных стран. Учебник. М., 2007
Жидков О.А. История государства и права зарубежных стран. М., 2007
Крашенникова Н.А. История государства и права зарубежных стран. М., 2005
Лейбо Ю.И. Конституционное право зарубежных стран. Учебник для вузов. М., 2007
Маклаков В.В. Конституционное право зарубежных стран. Общая часть. М., 2006
Мишин А.А. Конституционное право зарубежных стран. Учебник. 13-е изд. М., 2006
Приходько Л.А. Учебник по конституционному праву зарубежных стран. М., 2006
Прудников М.Н. История государства и права зарубежных стран. М., 2006.
Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. 5-е изд. М., 2006
Энтин Л.М. Конституционное право зарубежных стран. Учебник для вузов. М., 2007
|
