Внутренняя структура палат Федерального Собрания РФ

2. Комитеты и комиссии палат

Компетенция палат Федерального Собрания РФ реализуется палатами коллегиально, все решения принимаются путем голосования. Но повседневная работа по подготовке законов к публичному слушанию и иных вопросов, выносимых на рассмотрение палат, осуществляется рабочими органами палат – комитетами и комиссиями. Статус и правовая природа комитетов и комиссий палат, особенности, отличающие комитеты от комиссий, воплощение идеи народного представительства в их деятельности и порядке формирования недостаточно исследованы в юридической науке.

Значение комитетов и комиссий парламентов или их палат в осуществлении парламентских функций чрезвычайно высоко. Так, Вудро Вильсон (бывший Президентом США в 1913 – 1921 г.г.) писал: «Я не погрешу против истины, если скажу, что Конгресс, проводящий свою сессию, это Конгресс, который видит публика, в то время как Конгресс, заседающий в залах своих комитетов, это Конгресс за работой». С тех пор с легкой руки В. Вильсона заседания комитетов и комиссий называют – «парламент за работой».

Мнение о французском парламенте, высказанное одним из парламентариев - А. Свангинетти, сводится к следующему: «Посмотрите на этот плохой театр, каковым является Национальное Собрание. Настоящая работа, ибо существует все-таки настоящая работа, делается в комиссиях». Следует согласиться, что именно в комитетах и комиссиях проделывается большая часть работы парламентариев.

Комитеты (комиссии) парламентов и палат обычно определяют как вспомогательные органы (учреждения), которые состоят из парламентариев и содействуют палатам в осуществлении их полномочий. Употребление термина «комитет» или «комиссия» зависит от принятой в стране терминологии (в венгерском языке применяется единый термин «bizottsag», которым можно обозначать и комиссию, и комитет).

Эти важнейшие структурные элементы парламентских учреждений ........................................................................пропуск..........................................................................

По мнению И.А. Конюховой для усиления взаимодействия палат и повышения качества принимаемых законов законопроекты уже на стадии рассмотрения в Государственной Думе должны быть представлены на ознакомление членов Совета Федерации и соответствующих комитетов палаты. О необходимости более тесного взаимодействия палат неоднократно высказывался проф. С.А. Авакьян и ряд других ученых.

Роль комитетов и комиссий трудно преувеличить. Палатам Федерального Собрания приходится решать огромное количество вопросов, связанных с реализацией предметов ведения палат в законодательном процессе. Если каждый такой вопрос без предварительной проработки и подготовки, изучения поступивших предложений (что происходит в комитетах и комиссиях) выносить на обсуждение столь широкой коллегии, как палата Федерального Собрания, то это привело бы к чрезмерному затягиванию решения вопроса и к снижению профессионализма, так как в комитет могут поступать предложения от каждого депутата, а выслушать каждого депутата при обсуждении в палате невозможно. Все поступившие предложения в комитете (комиссии) обсуждаются коллегиально, анализируются, обобщаются. Поэтому роль комитетов и комиссий в решении вопросов компетенции палат чрезвычайно велика. Во многих случаях палата только оформляет решение, фактически принятое комитетом или комиссией. Тем большее значение имеет порядок формирования комитетов и комиссий палат с точки зрения отражения в их составе представительной природы Федерального Собрания.

В Регламенте Государственной Думы (ст. 21) в настоящее время предусмотрено, что Государственная Дума образует комитеты, как правило, на основе принципа пропорционального представительства депутатских объединений. Численный состав каждого комитета определяется Государственной Думой, но не может быть, как правило, менее 12 и более 35 депутатов палаты. В условиях формирования Государственной Думы по пропорциональной избирательной системе такой порядок создания комитетов палаты представляется справедливым и позволяет отразить представительный характер Думы и в составе комитетов. В случае принятия федерального закона о комитетах и комиссиях палат данная норма Регламента о формировании комитетов Государственной Думы могла бы быть закреплена и в законе. А в Регламенте можно было бы детально прописать процедуры подачи предложений от депутатских фракций и отдельных депутатов по составу комитетов, порядок их согласования, принятия решений.

В порядке формирования и определения компетенции комитетов Государственной Думы, комитетов и комиссий Совета Федерации усматривается много общих черт. Те и другие предварительно рассматривают законопроекты, готовят заключения по проектам законов и актов палат, организуют парламентские слушания. Общие черты имеются и в процедурах осуществления их деятельности. Как уже отмечалось, много общего в структурах комитетов палат, и они во многом соответствуют структуре федеральных органов исполнительной власти РФ. При этом количество комитетов Государственной Думы значительно превышает количество комитетов Совета Федерации.

Статус комитетов и комиссий Совета Федерации не различается, и трудно определить критерий, в соответствии с которым по тому или иному вопросу образован комитет или комиссия Совета Федерации.

Что касается Государственной Думы, которая в настоящее время образует из своего состава 29 комитетов и одну комиссию (Комиссия Государственной Думы по мандатным вопросам и вопросам депутатской этики), то Регламент палаты устанавливает некоторые различия в их порядке формирования и статусе. Так, Государственная Дума образует комитеты, как правило, на основе принципа пропорционального представительства депутатских объединений. В отношении комиссий такого требования не предусмотрено. В Регламенте палаты закреплена общая компетенция для всех комитетов, в том числе по вопросам внесения предложений по формированию проекта примерной программы законопроектной работы Государственной Думы на очередную сессию и проекта календаря рассмотрения вопросов Государственной Думой на очередной месяц, а также предложений о включении законопроектов в примерную программу законопроектной работы Государственной Думы на текущую сессию; предварительного рассмотрения законопроектов и их подготовки к рассмотрению Государственной Думой; по подготовке проектов постановлений Государственной Думы и проектов документов, которые принимаются или утверждаются постановлениями Государственной Думы и т. д. Сфера полномочий единственной комиссии Государственной Думы определена конкретно для данной комиссии: в соответствии с Регламентом для подготовки к рассмотрению палатой вопросов о досрочном прекращении полномочий депутатов Государственной Думы, вопросов о лишении депутата Государственной Думы неприкосновенности по представлению Генерального прокурора Российской Федерации и вопросов, связанных с нарушениями депутатской этики, Государственная Дума на срок полномочий Государственной Думы данного созыва образует Комиссию Государственной Думы по мандатным вопросам и вопросам депутатской этики.

........................................................................пропуск..........................................................................Изучая работу комитетов и комиссий палат Федерального Собрания РФ на современном этапе, можно отметить такую тенденцию как расширение спектра их функций, выход за рамки внутрипарламентской деятельности. Так, в работе комиссий парламентов разных стран, в том числе России, появилась практика создания межпарламентских рабочих комиссий. В качестве примера можно привести решение Государственной Думы Федерального Собрания РФ и Верховной Рады Украины о создании межпарламентской рабочей комиссии с целью синхронного рассмотрения парламентами обеих стран и ратификации важнейших документов, регулирующих двусторонние отношения, в том числе Договора о Государственной границе, Соглашения о создании единого экономического пространства, Договора о сотрудничестве в Азовском море и Керченском проливе. В современном постоянно интегрирующемся мире важное значение имеет взаимодействие не только различных комитетов и комиссий палаты парламента, комитетов и комиссий разных палат внутри парламента той или иной страны, но и комитетов и комиссий парламентов разных стран, способствующее межпарламентскому, а значит и международному сотрудничеству, способствующему совместному решению различными странами глобальных проблем человечества.

3. Аппарат Государственной Думы и Совета Федерации (общие черты и отличия)

Аппарат Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (далее - Аппарат) является постоянно действующим органом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, осуществляющим правовое, организационное, документационное, аналитическое, информационное, финансовое, материально-техническое, социально-бытовое обеспечение деятельности депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (далее - депутаты Государственной Думы), депутатских объединений в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации (далее - депутатские объединения в Государственной Думе), Совета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (далее - Совет Государственной Думы), комитетов и комиссий Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (далее - комитеты и комиссии Государственной Думы), Председателя Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (далее - Председатель Государственной Думы), первых заместителей Председателя Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (далее - первые заместители Председателя Государственной Думы), заместителей Председателя Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (далее - заместители Председателя Государственной Думы), Руководителя Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (далее - Руководитель Аппарата), работников Аппарата. Аппарат является юридическим лицом, имеет самостоятельный баланс, смету расходов, счета (в том числе расчетный и валютный) в банках и других кредитных организациях, а также лицевой счет в соответствующем территориальном органе Федерального казначейства Российской Федерации, печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и наименованием "Аппарат Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации". В своей деятельности Аппарат руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными и федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации, постановлениями Государственной Думы, Регламентом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, решениями Совета Государственной Думы, распоряжениями Председателя Государственной Думы и Руководителя Аппарата.

В Аппарате не могут создаваться структуры политических ........................................................................пропуск..........................................................................

Глава 3. Партийная структура палат Федерального Собрания

1. Порядок формирования палат Федерального Собрания

Согласно статье 95 Конституции Российской Федерации, Федеральное Собрание состоит из двух палат – Совета Федерации и Государственной Думы. Роль палаты Федерального Собрания, выражающей интересы субъектов Российской Федерации, принадлежит Совету Федерации. Вторая палата Федерального Собрания - Государственная Дума - призвана представлять интересы населения Российской Федерации в целом. Статус Федерального Собрания как представительного органа означает, что оно выступает официальным представителем всего многонационального народа РФ, формирует и выражает его волю.

С наибольшей наглядностью это качество проявляется в утверждении государственного бюджета, ратификации и денонсации международных договоров, назначении и освобождении от должности федеральных должностных лиц, решении вопросов войны и мира. Качество легитимного представительного органа обеспечивается периодическим переизбранием членов обеих палат Федерального Собрания на свободных демократических выборах. Другая конституционная функция Федерального Собрания – законодательная.

Она включает принятие федеральных законов, их изменение и дополнение, а также парламентский контроль за реализацией законов.

В Главе 5 Конституции РФ заложены ........................................................................пропуск..........................................................................

2. Формирование структуры палат Федерального Собрания

В ходе исторической борьбы против тирании феодальных монархов выкристаллизовалась идея парламентаризма - главенства представительного выборного органа (парламента), реализующего соединение суверенитета народа с государственной властью, что придает всей системе правления демократический характер.

Независимо от формы правления органу народного представительства отводилась, в качестве основной функции, законотворческая деятельность, законодательная власть.

Как отмечает Д. Локк, "законодательная власть по необходимости должна быть верховной и все остальные власти в лице каких-либо членов или частей общества проистекают из нее и подчинены ей".

Органы законодательной власти обладают верховенством, поскольку именно они устанавливают правовые начала государственной и общественной жизни, основные направления внутренней и внешней политики страны, а, следовательно, определяет, в конечном счёте, правовую организацию и формы деятельности исполнительной и судебной властей.

Статья 94 Конституции России является первой конституционной нормой, которая учредила парламент Российской Федерации, отвечающий основным требованиям парламента демократического государства. Порядок его формирования и деятельности показывает, что он является парламентом федеративного государства. Это и предопределило его наименование - Федеральное Собрание.

Данная статья Конституции РФ закрепляет Федеральное Собрание как представительный и законодательный орган Российской Федерации.

Представительным органом Федеральное Собрание РФ является потому, что оно представляет интересы всего многонационального народа России. Порядок формирования и полномочия обеих палат Федерального Собрания закреплены таким образом, что они достаточно полно учитывают и отражают в своей деятельности не только общие интересы всего многонационального народа Российского государства в целом, но и специфические интересы наций и народностей всех субъектов Российской Федерации, всех социальных слоев российского общества, что создает необходимые условия для превращения Российской Федерации в демократическое, социальное государство.

Российский парламент построен на основе принципа разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. Он не обладает никакими юридическими полномочиями для вмешательства в компетенцию и деятельность других федеральных органов государственной власти. Принцип сдержек и противовесов в организации системы высших федеральных органом проведен достаточно последовательно.

Парламент Российской Федерации закреплен как законодательный орган. Это означает, что он является федеральным органом государственной власти, который имеет право издавать федеральные нормативные акты, которые обладают высшей юридической силой по сравнению с иными нормативными актами, кроме Конституции Российской Федерации. Федеральное Собрание принимает все виды федеральных законов, которые не могут противоречить федеральной Конституции и отдельным ее нормам.

Парламент России является единственным законодательным органом власти Российской Федерации. Следовательно, никакой другой федеральный государственный орган не имеет права издавать законы или иные нормативные акты, обладающие юридической силой закона. Законотворчество является основной функцией Федерального Собрания как парламента Российской Федерации. Деятельность всех государственных органов осуществляется на основе Конституции РФ и федеральных законов. Их правовые акты не могут противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Федеральные законы также не могут противоречить Конституции РФ. Если такое противоречие обнаруживается, то по решению Конституционного Суда РФ эти законы или их конкретные нормы утрачивают свою юридическую силу.

Конституция РФ не закрепляет конкретных полномочий Федерального Собрания по ........................................................................пропуск..........................................................................

Заключение

Партийная система является важным элементом демократической организации власти, но не единственным, а в условиях России, даже не самым важным. И если, как мы видели, российская многопартийность на деле способствует закреплению всевластия номенклатуры, то для развития демократии в России было бы правильнее временно перестать поддерживать развитие партийной системы на государственном уровне. Не следует вносить существенных изменений в законодательство о выборах: его стабильность явится одним из важнейших факторов приспособления общества к нормальному функционированию и преодолению недостатков складывающейся многопартийности в России.

Но, вероятно, следовало бы ужесточить правовые положения об участии избирательных объединений в выборах: к регистрации должны допускаться только те из них, которые в установленном порядке обосновали то, что они представляют интересы широких социальных групп. Вероятно, имеет смысл усилить контроль наличия у регистрируемых избирательных объединений реально работающих региональных отделений. Возможно, было бы целесообразным разработать комплекс поправок к законодательству об общественных объединениях и политических партиях, предусматривающих утрату политической партией своего статуса и права на участие в выборах, если она в течение длительного периода (5 – 7 лет) не принимала участия в выборах на федеральном, региональном или местном уровнях или дважды на федеральных выборах получала низкий (менее 0,5% голосов) уровень поддержки избирателей. В любом случае необходимо добиваться четкой реализации процедур организации выборов: контроля расходования финансовых средств, пресечения неправомерных действий и недобросовестной рекламы в ходе избирательных кампаний, контроля результатов голосований и других.

1. Конституция Российской Федерации. М., Проспект. 1997.
2. Комментарий к Конституции под ред. Окунькова Л.А;
3. Баглай М.В. Конституционное право российское право Российской Федерации. Учебник для юридических вузов и факультетов. Изд. группа: ИНФРА. М-НОРМА, 2002;
4. Добрынин Н. М. Конституционное право. – Новосибирск: Наука, 2003.
5. Дудко И. Г. Источники конституционного права // Конституционное и муниципальное право. 2001. № 3.
6. Дудко И. Г. К вопросу об источниках конституционного права Российской Федерации // Государство и право. 2003. № 9.
7. Жайкбаев Ж. С. Конституционное право России. М., 2007.
8. Жученко А. А. Конституционное право РФ. М., 2006